近日,中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发了《湖南省深化集体林权制度改革实施方案》(以下简称《实施方案》),现就《实施方案》解读如下:
    一、出台背景
    集体林权制度改革是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大改革实践。习近平总书记就深化集体林权制度改革多次做出重要指示批示。2021年3月,习近平总书记在福建三明考察时指出,要坚持正确改革方向,尊重群众首创精神,积极稳妥推进集体林权制度创新,探索完善生态产品价值实现机制,力争实现新的突破。2022年10月,党的二十大报告提出“深化集体林权制度改革”。2023年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化集体林权制度改革方案》,明确各省要制定实施方案。
    我省林地面积近1.9亿亩,其中集体林地占约94.8%,林业资源相对丰富,发展潜力广阔。为深入贯彻落实习近平总书记关于集体林权制度改革的重要指示批示精神及党的二十大精神,省委、省政府高度重视,将深化集体林权制度改革作为全省全面深化改革的重点任务予以推进,并于2024年6月27日以省委办公厅、省政府办公厅名义印发了了《湖南省深化集体林权制度改革实施方案》。
    二、主要内容
    《实施方案》总体架构与中央《深化集体林权制度改革方案》基本保持一致,分为总体要求、主要任务和保障措施三个部分。
    第一部分明确了总体要求。《实施方案》提出,到2025年,集体林权制度更加完善,林业适度规模经营主体稳步增加,林业经济持续发展。在此基础上,通过继续深化改革,推进集体林科学高效经营,森林资源总量稳步增加,森林生态功能不断增强,森林资源利用明显增效,农民林业收入持续增长,为奋力谱写中国式现代化湖南篇章作出积极贡献。
    第二部分为主要任务,包括8个方面23项政策措施。一是加快推进“三权分置”,提出了4项主要措施:落实所有权、稳定承包权、放活经营权、规范合同订立。二是发展林业适度规模经营,提出了4项主要措施:培育适度规模经营主体、推动国有林业企事业单位参与集体林经营、实施收益权证制度、加强纠纷调处。三是切实加强森林经营,提出了3项主要措施:依法依规科学划定公益林和天然林范围、探索建立以森林经营方案为基础的管理制度、推进森林经营提质增效。四是保障林木所有权权能,提出了2项主要措施:改革采伐管理制度、强化采伐制度执行监管。五是积极支持产业发展,提出了3项主要措施:大力发展林业经济、加大政策扶持力度、加大品牌建设力度。六是探索完善生态产品价值实现机制,提出了3项主要措施:探索建立碳汇价值实现机制、完善森林生态效益补偿机制、拓宽林权价值增值路径。七是加大金融支持力度,提出了2项主要措施:创新林业金融产品、完善林业金融支撑机制。八是妥善解决历史遗留问题,提出了2项主要措施:清理规范林权确权登记历史遗留问题、改革自留山使用制度。
    第三部分为保障措施,要求各级党委和政府加强对深化集体林权制度改革的组织领导,将改革工作纳入林长制工作范围,实行主要领导负责制,推动改革不断取得实效。
    三、突出特点
    《实施方案》结合我省实际,主要有以下6个特点:
    1、注重集体林权制度创新。为推动国有林业企事业单位参与集体林经营,探索林票制度,分区分类探索国有林场经营性收入分配激励机制。为提升集体林经营水平,推动开展集体林森林可持续经营试点。为助力“双碳”目标顺利实现,提出发挥林业碳汇优势,推动长沙橘子洲“零碳岛”建设,逐步推进“零碳机关”“零碳社区”等零碳单元建设。借鉴重庆市森林覆盖率指标交易的做法,探索建立县域间林地保有量、森林蓄积量指标交易机制。基于南山国家公园保护地役权改革经验,探索集体林地地役权改革。
    2、注重省内基层改革经验的推广。在放活经营权方面,推广靖州县林下空间经营权确认、登记、流转、融资机制;推广溆浦县的林地信托流转模式,由村集体对分散的林地经营权进行集中并统一流转。在林业金融支持方面,推广沅陵县公益林天然林收益权质押贷款模式;推广会同县“政府搭台、银行贷款、保险承保、收储兜底”的抵押贷款模式。
    3、注重优化林木采伐管理。为满足林业经营者的采伐需求,进一步为林木采伐政策松绑:一是实行林木采伐限额5年总额控制政策,对按规定编制森林经营方案的经营主体一次性下达5年采伐指标。二是用好用足林木采伐限额,森林抚育和低产低效林改造所需采伐限额不足的,可调整使用主伐和更新采伐限额。三是将林木采伐告知承诺制审批的额度由现行的15立方米增加到30立方米。四是探索开展人工商品林皆伐与抚育间伐按面积审批,与按蓄积量审批相比,手续将更加简便。
    4、注重发展林业适度规模经营。分山到户后,集体林呈现出林地碎片化、综合效益不高的问题。针对这些具体问题,主要采取以下措施:一是培育规模经营主体,明确规模经营主体是指经营面积达500亩以上的经营主体,引导农民组建家庭林场,鼓励农村集体经济组织领办集体林场,支持成立股份合作林场、林业专业合作社或林业企业。二是完善利益联结机制,鼓励农户与林业规模经营主体形成林地经营权租金动态调整、入股保底分红、劳务用工优先等利益联结。三是积极稳妥推动林权流转,林地经营权再流转不设间隔期;对流转期限5年及以上的林地经营权登记发证。支持组建林权收储机构,采取市场化方式收储分散林权。对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地,将收益权量化到户,收益权证发放到户。
    5、注重湖南林业五大千亿产业发展。提出加快油茶、竹木、林下经济、生态旅游和森林康养、花木等特色优势千亿产业发展。要求持续推进油茶产业转型升级,巩固油茶第一大省地位;鼓励和引导金融机构开发推广油茶贷、竹林贷、林下经济贷、花木贷等特色信贷产品;加强“湖南茶油”、“潇湘竹品”等区域公用品牌建设等。在配套制度建设方面,制定推动竹产业、花木产业、林下中药材种植高质量发展的相关措施。
    6、注重历史遗留问题处理。由于各种原因,我省集体林权制度改革存在明晰产权不彻底、林权发证率不高等遗留问题。为此,提出“对已制作林权证但未发放到户、承包经营权未实际明确到户的集体林地,农村集体经济组织可依法定程序采取均股、均利等形式将承包经营权落实到户”,缓解改革阻力和困难。