《国家级自然公园管理办法（试行）》解读

    近日，国家林业和草原局印发了《国家级自然公园管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。为方便公众快速了解自然公园领域的这一重要管理文件，相关记者专访了国家林业和草原局自然保护地管理司相关负责人。

    问：《管理办法》出台有什么必要性？
    答：《管理办法》属于行政规范性文件，是国家林草局确定的“一法、两条例、N办法”自然保护地法律法规体系的重要内容。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确自然公园属于自然保护地的一种类型。2018年党和国家机构改革，原国土、住建、海洋等部门管理的地质公园、矿山公园、风景名胜区、海洋公园等转由国家林业和草原局统一管理。我们在国家级自然公园管理工作中发现，虽然各部门分别管理的时期相继出台了一些管理制度，但是管理目标、管理要求和审批方式各不相同。如有的国家级自然公园的设立实行晋级制，有的实行试点验收制；有的规划由国家相关主管部门审批，有的由地方政府审批，甚至有的没有明确审批规定；功能分区的数量则是3至5个不等，亟待统一、规范。同时，《指导意见》以及《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于在空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等政策文件，对包括自然公园在内的自然保护地保护管理提出的新要求，需要通过法规和制度推动落实。出台《管理办法》，建立统一的国家级自然公园设立、调整、规划、分区、保护管理等基本制度，是落实《指导意见》、深化自然公园改革的具体举措，不仅对规范各类国家级自然公园的保护管理工作极为必要，对带动自然公园事业的全面健康、有序发展也具有重要意义。

    问：《管理办法》的适用范围是什么？
    答：简而言之，国家级自然公园共有7个类别，包括：国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园、国家级海洋公园、国家级湿地公园、国家级沙漠（沙漠）公园和国家级草原公园。《管理办法》适用于除国家级风景名胜区之外，且被纳入自然保护地体系管理的国家级自然公园。国家级风景名胜区除外，因其依据《风景名胜区条例》管理，行政法规的法律层级高于规范性文件。强调纳入自然保护地体系，因为各地存在大量与自然公园名称雷同的区域，比如北京奥林匹克森林公园，实际属于城市公园，并非自然保护地，也就不是本《管理办法》的管理对象。

    问：与其他类型的自然保护地相比，国家级自然公园的突出特点是什么？
    答：《指导意见》明确按照管理目标与效能将自然保护地分为国家公园、自然保护区和自然公园3种不同类型。自然公园是在确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护的基础上，强调突出了可持续利用，《管理办法》对此给予了严格落实和充分体现。《管理办法》不仅在对国家级自然公园的定义中强调“可持续利用”，而且将“可持续发展”明确列为建设国家级自然公园应当坚持的原则之一。同时，将“实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一”作为国家级自然公园分区细化管理的目标，并明确国家级自然公园合理利用区以开展自然体验、科普教育、观光游览、休闲健身等旅游活动为主要功能，兼顾自然公园内居民和其他合法权益主体的正常生产生活和资源利用。《管理办法》还对国家级自然公园管理机构开展旅游活动，引导、支持自然公园内及周边居民发展绿色产业提出了具体的要求。

    问：《管理办法》主要规定了哪些国家级自然公园管理制度？
    答：综合考虑各类国家级自然公园原有管理规定及日常管理实践，并贯彻落实国家级自然公园新的功能定位和管理目标，《管理办法》主要规定了以下几项管理制度：
    一是国家级自然公园审批制度。规定国家级自然公园设立、范围调整、撤销以及变更名称、依据勘界结果更正面积和范围边界等数据，由国家林草局批准，国家级自然公园规划由省级林草部门批准。
    二是国家级自然公园专家评审和咨询制度。规定国家林草局设立国家级自然公园评审委员会，承担国家级自然公园设立、范围调整或者撤销的评审工作，并建立相应领域的国家级自然公园专家库，为国家级自然公园实地考察、规划评审提供技术支持。
    三是国家级自然公园功能分区制度。规定国家级自然公园可以规划为生态保育区和合理利用区。
    四是国家级自然公园开发活动清单制度。规定了国家级自然公园内禁止的开发活动，以及允许开展的活动。
    五是国家级自然公园内活动和设施建设征求意见制度。针对国家级自然公园内活动和设施建设的不同情形，分别规定了需要征求意见的对象。
    六是国家级自然公园退出制度。规定了国家级自然公园撤销的两种情形。
    七是国家级自然公园监督检查制度。规定国家林草局负责全国国家级自然公园的监督检查工作，县级以上地方人民政府林草部门负责本行政区域内国家级自然公园监督检查工作，国家级自然公园管理单位负责本自然公园日常管理工作，并对自然公园违法违规问题的发现、调查核实、督促整改等提出要求。

    问：《管理办法》对国家级自然公园设立、范围调整、撤销以及规划的审批都作出了具体规定，国家级自然公园审批工作还有什么需要特别注意的地方吗？
    答：《管理办法》在国家级自然公园设立、范围调整、撤销以及规划审批规定中，突出了程序上统一、规范，强调了相关权利人的合法权益保障和信息公开、共享机制，表现在：
    一是要注意征求相关权利人意见，尤其是对不符合管控要求的矛盾冲突处置所涉及的相关权利人。设立、范围调整或者撤销还应当进行公示。
    二是要注意征求相关部门意见，实行部门联合审查。
    三是要注意征求省级人民政府意见，未经省级人民政府同意不得上报或批复。
    四是要注意与国土空间规划衔接。设立和范围调整要注意与所在地国土空间总体规划相衔接，规划则要注意与所在地国土空间规划以及相应国土空间详细规划相衔接。
    五是要注意审批后的政府信息公开与部门间信息共享。

    问：《管理办法》分别提及一般控制区、生态保育区和合理利用区、不对公众开放或季节性开放区域，如何准确把握它们之间的区别？
    答：一般控制区属管控分区的概念。《指导意见》明确提出，根据各类自然保护地功能定位实行差别化管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理。
生态保育区和合理利用区属功能分区的概念。自然公园按照一般控制区管理，理论上应该全域向公众开放，但并不等于可以任由公众随意开展活动或随处修建设施，自然公园作为自然保护地，保护优先仍是其应当坚持的首要原则。对此，《管理办法》规定国家级自然公园根据资源禀赋、功能定位和利用强度，可以规划生态保育区和合理利用区，并对其主要功能分别予以明确。
   不对公众开放或季节性开放区域属管理措施的概念。《管理办法》规定生态保育区以承担生态系统修复为主要功能，一方面生态修复活动可能影响公众的旅游体验和旅游安全，另一方面公众的活动也可能对生态修复活动造成妨碍。基于此原因，并借鉴风景名胜区较为成熟的景区轮休制度，《管理办法》规定自然公园可以根据自身保护管理需要，在生态保育区划定不对公众开放或者季节性开放区域。

    问：符合《管理办法》第十九条规定的活动和设施建设，是否都可以在国家级自然公园内开展？
    答：《管理办法》第十九条明确列出了允许在国家级自然公园内开展的活动类别，但允许开展并不等于必定可以开展。对于不同类别的活动和设施建设，第二十条分别明确了需征求自然公园管理单位或者林草部门意见的情形，要求加强对设施建设必要性、方案合理性、设施建设对自然公园影响等的审查，必要时组织专家进行论证。也就是说，如果经审查认为建设必要性、方案合理性存在问题，或者建设对自然公园的影响不可接受时，自然公园管理单位和林草部门有权而且应当提出反对意见。另外，对于确需建设且无法避让的国家重大项目，如果经审查与自然公园保护管理存在明显冲突，则应当申请调整国家级自然公园范围，确保其不在自然公园内实施。

    问：《管理办法》规定，在国家级自然公园内开展活动和设施建设应当征求自然公园管理单位或者林草部门意见，对未履行征求意见程序的活动和设施建设应该怎么办？
    答：《管理办法》要求国家级自然公园管理单位建立巡护制度，定期组织开展巡护管护，包括对国家级自然公园内各类活动和设施活动巡护。对未履行征求意见程序的各类活动和设施建设等违法违规行为，自然公园管理单位要及时发现、制止、督促整改，对于违法违规问题线索要及时报告、移送相关部门。

    问：《管理办法》规定国家级自然公园可以申请撤销或者由国家林草局撤销，是否会出现个别地方为了规避国家级自然公园严格的保护管理规定，任其由受损以达到撤销目的？
    答：国家级自然公园原则上不予撤销。依照《管理办法》，国家级自然公园的撤销仅限于两种情形，即因生态功能丧失且经评估无法恢复的申请撤销，以及因保护管理不力造成设立条件丧失的处罚性撤销复。其中，申请撤销需由省级林草部门会同相关部门组织审查、论证并报经省级人民政府同意，而处罚性撤销则需完成依法查处和责任追究。如果申请撤销情形中的生态功能丧失是由保护管理不力造成的，也是一样要完成依法查处和责任追究的。