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新闻发布会解读:中共中央办公厅、国务院办公厅印发《天然林保护修复制度方案》(解读|全文)
发布时间:2019-09-29 17:50 | 字体:【

新闻发布会:天然林保护工作有关情况

国新办就天然林保护工作有关情况举行发布会

  

  国务院新闻办新闻局 寿小丽:
  女士们、先生们,大家上午好。欢迎出席国务院新闻办公室新闻发布会。近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《天然林保护修复制度方案》,对天然林保护工作作出了部署。为了帮助大家更好地了解相关情况,今天我们非常高兴邀请到国家林业和草原局副局长李树铭先生,请他向大家介绍天然林保护工作有关情况,并回答大家提问。出席今天发布会的还有:国家林业和草原局天然林保护工程管理办公室主任金旻先生,宣传中心主任新闻发言人黄采艺先生。
  下面请李树铭先生作介绍。 
 国家林业和草原局副局长 李树铭:
  女士们、先生们、新闻界的朋友们,大家上午好!非常高兴在这里向大家介绍我国天然林保护的有关情况。首先,感谢各位记者朋友长期以来对林业草原工作的关注,特别是对天然林保护工作的帮助和支持!
  天然林是天然起源的森林,是森林资源的主体和精华。天然林是地球上陆地的重要生态系统,用“三最”概括,它是自然界中群落最稳定、生态功能最完备、生物多样性最丰富的陆地生态系统。我们知道,地球三分之二是海洋,三分之一是陆地。在三分之一的陆地当中还有三分之一是森林覆盖着。我们国家现有天然林资源是29.66亿亩,占全国森林面积的64%、森林蓄积的83%以上。所以把天然林保护好,对于建设生态文明,对于建设美丽中国,对于实现现代化,对于实现中华民族的伟大复兴意义特别重大。 
  党中央、国务院对天然林保护工作非常重视,习近平总书记多次对天然林保护工作作出指示。他说“森林是我们从祖宗继承来的,要流传给子孙后代。”2014年3月中央召开的第五次财经领导小组会议上他讲到“上个世纪90年代末,我们在长江上游、黄河中上游以及东北、内蒙古等地实行了天然林保护工程,效果是显著的。要研究把天保工程范围扩大到全国,争取把所有天然林都保护起来。眼前会增加财政支出,也可能减少一点国内生产总值,但长远是件功德无量的事”。在党的十九大报告中,习近平总书记明确要求“完善天然林保护制度”,这些为我们国家的天然林保护事业的发展指明了前进方向、提供了根本遵循。
  近日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《天然林保护修复制度方案》,这个《制度方案》是党中央、国务院对林业草原工作的最新部署,是指导我们国家天然林保护工作的纲领性文件。《制度方案》进一步明确了天然林保护修复的总体要求、重大制度措施和支持保障政策,特别是与现有政策做好衔接的基础上注重改革创新,提升了措施的可操作性和政策含金量,对今后一个时期我国天然林保护修复工作给作出顶层设计。为贯彻落实好《制度方案》的部署和要求,我们将采取一些措施加强这方面的工作。
  一是采取更高级别的保护。在对全国所有天然林实行保护的基础上,依据国土空间规划划定的生态保护红线以及生态区位重要性等指标,确定天然林保护的重点区域,实行分区施策。建立天然林保护行政首长负责制和目标责任考核制。加强天然林管护站点、管护网络、灾害预警体系、护林员队伍和共管机制的建设。
  二是实行最严格的管制。天然林保护制度确立的重要措施就是全面停止商业性的采伐,让森林得以休养生息。对于纳入保护重点区域的天然林,禁止生产经营活动。开展抚育作业的,必须编制作业设计。同时,利用有利条件培育大径材和珍贵树种,维护国家木材安全。对林地的占用要实行最严格的审批,对重点区域的天然林除国防建设、重大工程的特殊需要外禁止占用。
  三是实施更全面的修复。本着尊重自然规律,根据天然林演替和发育阶段,科学实施修复措施,遏制天然林分退化,提高天然林质量。逐步使天然次生林、退化次生林等生态系统恢复到一定水平。强化天然中幼林抚育,促进形成地带性顶级群落。加强生态廊道建设,鼓励在废弃的矿山、荒山荒地上逐步恢复天然植被。同时加强监测评估并且向社会进行公布。
  四是落实更严密的监管。加大天然林保护年度核查力度,将天然林保护修复成效列入领导干部自然资源资产离任审计事项,作为地方党委和政府及领导干部综合评价的重要参考。建立天然林资源损害责任终身追究制。
  总之,天然林建设是建设美丽中国的根基,保护好天然林是建设美丽中国的必然要求。我们要按照习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理念,建立全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系,维护天然林生态系统的原真性、完整性,促进人与自然和谐共生,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要,为建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴,打好生态基础。
  天然林的情况我简要作以上介绍。
 寿小丽:
  下面开始提问,提问前请通报所在的新闻机构。
  中央广播电视总台央视新闻中心记者:
  天然林保护工程开始于1998年长江大洪水以后,党中央、国务院在我国部分地区实施天然林保护工程试点,到现在为止工程实施了20多年,现在对所有天然林都保护起来了。经过20年的保护和建设,取得了哪些具体成效?
  李树铭:
  准确地说,我们国家的天然林保护工作是1998年开始试点,用了两年时间,两年之后对试点情况进行总结。从2000年开始实施第一期天保工程,第一期天保工程11年时间,第二期实施是2011年到2020年,明年二期结束。2014年中央提出要把全国所有的天然林都保护起来。有的人可能会问,为什么要停伐呢?主要是长期以来对森林的依赖和消耗过重,森林需要休养生息。 
  天然林保护这项工作实施以来,到2018年底,我们国家投入天然林保护资金达到四千多亿元,建立了比较完备的森林管护体系,使天然林得以休养生息。将近一百万靠森工采伐为生的职工转岗分流。主要是取得了六个方面的成绩:一是天然林资源恢复性的增长持续加快,实现了森林面积和蓄积的双增长。大家知道,森林有生态价值,同时也有经济价值,人类需要木材,大量的农业、工业生产都需要木材。我们保护天然林既是生态的需要,也是为今后我们国家提供更好的优质商品材打好基础。20多年来,天然林资源的恢复增长速度特别快,全国天然林面积净增4.28亿亩,天然林蓄积净增37.75亿立方米。我们国家共33亿亩的森林面积,对林业的贡献主要还是天然林,它占的比重大。公益林建设任务完成了2.95亿亩,同时开展了中幼林的抚育等等。总之面积和蓄积双增。到去年年底,我们国家的森林覆盖率达到22.96%。建国初的时候,我们国家森林覆盖率是8%点多,1980年左右是12%点多,现在是22.96%。天然林保护工程实施以后,这个速度进一步加快。现在全国森林覆盖率超过50%以上的省有8个,超过60%上的省有4个,最高的福建省森林覆盖率超过66.8%。北京的生态环境在变好,北京1979年森林覆盖率8.1%,到去年年底是43.77%。我们感觉到空气好,肯定是林子在增加。这是第一个成效。
  二是森林蓄水保土能力显著增强,确保大江大河的安然无恙。四川省是国家率先实施天保工程的省份,1998年就开始了,因为它在长江中上游。这个省2013年的水利普查数据与2003年相比,水土流失面积减少了10.03万平方公里,相当于一个浙江省,浙江省是10.55万平方公里。2018年长江干流断面水质优良比例达到79.3%。再看黄河,河南花园口水文站监测的黄河含沙量2016年比2000年减少了90%。森林还有重要的蓄水能力,我们国家的森林,蓄水能力、涵养水源能力相当于16个三峡水库,可见森林增加对涵养水源有重要作用。
  三是野生动植物的生存环境得到了极大的改善,为创建以国家公园为主体的自然保护地体系奠定了基础。保护地得到了保护和修复,野生动物就开始丰富起来。大家比较关注的东北虎豹,1999年监测到境内野生东北虎14只,到2015年监测到境内野生东北虎的27只。东北豹从1998年监测到的10只,增加到现在的42只。海南的长臂猿,1998年监测到只有7只,现在是29只。西双版纳的亚洲象,保护前只有100多头,现在已达300多头。大熊猫在80年代一度接近濒危,现在野外种群数已经达到1864只。还有祁连山的雪豹等等。另外,最近我们在北京向北100公里发现了华北豹,上个世纪70年代有监测到,已经消失了多年。 
  四是森林的碳汇能力大幅度提升,很好的发挥了森林减排作用。我们森林重要的功能是固碳,我国森林植被总碳储量91.86亿吨,如果没有这些森林,这91.86亿吨的碳都要释放到大气当中去,所以它有重要的作用。另外我们监测到,我们国家的森林每年释氧量是10.29亿吨,我国政府承诺到2020年,要在2005年基础上新增森林蓄积13亿立方米,仅天保工程近五年就已经贡献了13.75亿立方米。
  五是工程区经济迅速转型,为生态扶贫做出了显著贡献。我们生态好的地方基本是边远贫穷落后的地方,转型之后还要带领林区职工脱贫致富,要发挥森林的功能帮助贫穷落后的农村贫困户尽快脱贫。林业对经济的贡献力也是很大,去年年底统计我们国家的林业产值达到7.33万亿,也是国民经济的重要支柱产业。林产品的进出口达到1600亿元。
  六是有力支撑重点国有林区和林场加快改革。全国有国有林场4855个,2015年国家做出决定,要对国有林区和国有林场进行改革。天保工程实施为改革创造了机会,争取了时间和空间,用时间换空间。1998年开始林业工作重心转移。1998年之前林业主要的工作重心是向社会提供木材产品,1998年之后我们的重心是向社会提供生态产品。我们要保护,这些人怎么办?要安置好。原来为木材生产建的林场和林业局要改革、要转型、要发展,还要稳定。天保工程通过国家大力的投入,使林区的职工放下斧头、放下锯,进行生态保护,现在已经实现了稳定,国有林场和国有林区的改革也取得了重要成绩。
  光明日报记者:
  刚才介绍中说《制度方案》重在与现有政策做好衔接基础上改革创新。请介绍一下具体的改革举措有哪些?
  国家林业和草原局天然林保护工程管理办公室主任 金旻:
  谢谢你的提问,这个问题很关键。在充分总结天保工程实践经验的基础上,结合天然林保护面临的新形势、新使命,《制度方案》研究提出了今后天然林保护修复的总体要求、重大制度措施和支持保障政策,也就是对今后的天然林保护做出了总体设计。刚才李副局长提到,《制度方案》起草过程中特别注重与现有政策衔接好,特别注重改革创新,也特别注重提升措施的可操作性和政策的含金量。为我国天然林保护事业提供了新的认识论和方法论。我们主要创新点是“一个定位、四项机制、五项重大任务”。
  “一个定位”就是《制度方案》指出天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务,是广大人民群众共同参与、共同建设、共同受益的事业。是一项长期任务,要一代代抓下去。全面保护天然林对于建设生态文明和美丽中国,实现中华民族永续发展具有重大意义。这个定位站得非常高。
  “四项机制”,第一项机制是特别强调加强党对天然林保护修复工作的领导;第二项机制是明确天然林保护与修复并重,天然林保护与公益林管理并轨;第三项机制是要求优化天然林保护修复资金的支出比例,提高护林育林支出比重,强化资金的绩效管理;第四项机制是将天然林保护从周期性的、区域性的工程措施逐步转向长期性的、全面性的公益事业,天保工程已经进入尾声,以后转为常规性的工作。
  “五项重点任务”,第一项是要全面总结天然林资源保护工程二期的执行情况,回答天保工程效果怎么样,要进行评估。二期工程还有一年多,要继续实施好天保工程。第二是要特别重视编制全国天然林保护修复的中长期规划,同时指导好省级政府的天然林保护修复规划的编制工作和市县级政府的天然林保护修复实施方案的编制工作。第三是要高度重视立法,要抓紧研究制定天然林保护条例,同时要指导地方天然林保护的法规规章建设。第四是要把天然林保护好,以提高天然林质量为核心,要更加重视天然林修复工作和科技支撑工作。第五是要大力推进国有林区改革,真正实现国有林区转型发展,中央2015年6号文件和两办的《制度方案》都提出了一项非常重要的任务。最近有科技工作者和管理工作者学习《制度方案》以后说,《制度方案》中提出了要切实加强天然林保护机构队伍建设,同时提出要开展天然林保护修复的专项表彰奖励,这也是很大的突破。但是我想最重要的创新,政策的发展和突破还是在“一个定位”“四项机制”和“五项重大任务”。
  李树铭:
  我补充一点,刚才金主任说天保工程接近尾声。大家别误会,天保工程1998年开始实施,天保工程区是在一部分区域实施的,主要是东北内蒙古,大小兴安岭加上长白山,主要是黑龙江、吉林加内蒙,黄河中上游、长江上游的部分省,还有海南、新疆的一部分。2014年习近平总书记提出把所有天然林都保护起来。两期工程一共21年,天保工程到明年就结束了。制定《制度方案》以后,今后所有的天然林保护工作成为一项长期的事业,不是说天然林保护结束了,而是天然林保护工程结束了。
 澳门月刊、澳门新闻通讯社记者:
  天保工程实施20多年来,我们能够非常清晰地感受到自然环境的变化。国家在大力推行天然林保护工作的同时,有更多的民间组织介入其中,国家在新的天保工程相关政策出台后,对于民间组织包括一些公益性组织参与天然林保护工作有哪些支持、哪些政策?
 金旻:
  谢谢你提这个问题。我们学习习近平总书记2014年3月14日的重要指示,他谈到“天然林保护是功德无量的事情”,这些年来一些社会公益组织、个人都积极地参加了天然林保护这项功德无量的事情。比方说,有的人担任天然林保护的义务宣传员,有的人是志愿者,还有的参加林区的特色种植养殖业、林下经济、旅游康养业的发展,同时对林区进行扶贫,也促进林区的转型发展,对这些善举我们给予支持和好评。
  刚才你问新出台的《制度方案》有没有这方面的规定或者措施。是有的,我们注意到这样一个发展方向,在新的《制度方案》的四大原则中有一项是要坚持政府主导、社会参与,鼓励社会组织参与天然林保护修复工作。《制度方案》的第6条、第16条、第20条都提到对社会公益组织参加天然林保护修复工作给予鼓励支持。第16条“鼓励社会公益组织参与天然林保护修复,鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠、资助、认养、志愿服务等方式,从事天然林保护公益事业”。《制度方案》之后可能还有细化的实施细则,还会更详细,你可以继续关注。 
 经济日报记者:
  我提两个问题。天然林保护工程对我们国家生态文明建设乃至全球生态治理积累了哪些宝贵经验?天保工程现在还有哪些困难和问题?
 李树铭:
  谢谢这位记者朋友的提问。天保工程实施20多年来,积累了宝贵经验,当然也有很多不足。我们国家能做出决定天然林全部停止商业性采伐,这是需要巨大的勇气和魄力。多少个家庭和个人依靠森林生活,另外还有产业转型,压力是非常大的,所以我们也是面临着巨大的困难。这20年来我们积累了宝贵经验,第一条在我们国家天然林保护工作之所以取得成功,就是我们始终坚持了党对天然林保护这项工作的领导,坚持党对林业工作的领导,政府的积极参与。我们有大量的结构调整工作、产业转型工作、人员安置工作,需要强有力的各级党组织的支持和领导。第二条,要始终以保护森林资源作为首要任务。天保工程能否成功主要是能不能坚决贯彻保护森林资源,把保护森林作为首要任务,遇到什么困难也不动摇。实践证明,加强天然林保护,让森林得到休养生息是最经济、最关键的一条措施和办法。
  天保工程一个重要任务就是停伐,一期天保工程停伐减少木材采伐是2.2亿立方米,二期的时候每年减少木材采伐是3400万立方米。这两项加在一起,总共减少采伐将近6亿立方米。一方面“减”,一方面“增”,一减一增,这就是我们国家重要的资源和财富。最新统计,我们国家的森林蓄积是175亿立方米。天保工程实施初期2000年左右大概120亿立方米左右,这些年增了50亿立方米。
  第三条经验是坚持不断地完善政策,不断地总结,发现问题,逐渐完善,然后修正,使天保工程更接近客观实际。第四条经验是坚持以人民为中心的根本要求。天然林保护本身就是坚持以人民为中心。人民群众对生态环境的要求越来越迫切、越来越高,本身这也是我们国家的一个短板,大家要求水要清、天要蓝、空气要净,靠什么?重要的措施之一就是把林子保护好。做好这项工作根本上是坚持以人民为中心。第五条经验,坚持提升管理能力。对天然林保护实行最严格的保护制度。正像总书记讲的不能以牺牲生态环境为代价,宁可少点GDP、宁可发展慢点,也要把森林保护好,把生态保护好。
  天然林保护工作也有很多问题需要下一步进行克服和解决。由于森林的长期过度采伐,我们国家的天然林数量少、质量差、退化严重。我国的森林,按森林面积算排世界第五,按蓄积排世界第六。全世界森林覆盖率30.7%,我们国家22.96%,还有差距。森林蓄积的质量差距更大,德国的公顷蓄积300多立方米,我们国家才95左右,差距还是很大的。我们国家人均的森林面积是0.16公顷,不足世界人均水平的三分之一,人均森林蓄积12.35立方米,仅为世界的六分之一。我们国家森林平均每公顷的蓄积是94.83立方米,只列世界第102位,世界平均水平是每公顷131立方米。同时,我们林区的基础设施建设滞后,个别地方还没有通电、通水、网络等问题都非常薄弱。保护制度也不健全,保护能力也比较低,应对保护与利用的矛盾还缺乏强有力的法律支撑。天保工程补助标准偏低,全国的天然林当中还有2亿多亩集体和个人所有的天然商品林还没有得到停伐的管护补助等等,还有管护体制不顺、科技创新能力不足等等问题。总之天然林保护的工作还存在很多问题,还需要下一步很好地研究解决。
  中国日报记者:


  新时期天然林保护修复工作应该遵循哪些原则?天保工程、天保工作未来要实现哪些具体目标?
  金旻:
  下一步我国天然林保护修复工作将遵循四项基本原则: 
  第一,坚持全面保护,突出重点。采取严格科学的保护措施把所有的天然林都保护起来。同时根据生态区位的重要性,物种的珍稀性,确保天然林保护重点区域分区施策,实行天然林保护与公益林管理并轨,加快构建以天然林为主体的健康稳定的森林生态体系。
  第二,坚持尊重自然,科学修复。遵循天然林演替规律,以自然恢复为主、人工促进为辅,保育并举,改善天然林分结构,培育乡土树种、提高森林质量,统筹山水林田湖草治理,全面提升生态服务功能。
  第三,坚持生态为民,保障民生。我们要积极推进国有林区转型发展,保障护林员的待遇,保障林权权利人和经营主体合法权益,确保广大林区职工和林农与全国人民同步进入全面小康。 
  第四,坚持政府主导,社会参与。地方各级政府承担天然林保护修复的主体责任,同时引导和鼓励社会主体积极参与,林权权利人和经营主体依法尽责,形成全社会共抓天然林保护的新格局。
  我们的目标是到2020年实现把所有天然林保护起来,基本建立天然林保护修复的各项制度。到2035年,我国天然林面积保有量稳定在2亿公顷左右,质量实现根本好转,为美丽中国目标基本实现提供有力支撑。到本世纪中叶,要全面建成以天然林为主体的健康稳定、布局合理、功能完备的森林生态系统,为建设社会主义现代化强国打下坚实的生态基础。我们的目标是“三步走”。我就回答这些。
 人民日报记者:

  把所有天然林保护起来,从生态角度来看肯定是一件利国利民的大事。刚才李局长介绍的时候提到森林除了生态功能还有重要的经济功能,我国的木材安全形势非常严峻,面临很大挑战,自给率很低,把所有天然林都保护起来之后,和木材安全之间的矛盾如何平衡?下一步有哪些考虑?
 李树铭:
  这个问题我来回答。我们有生态安全,还有木材安全问题,人民生产生活、工农业发展需要木材。解决这个问题,首先把天然林保护起来是为了利用,保护起来让它休养生息,迅速提高林地生产力,我们保护的天然林当中有一部分是商品林,恢复到一定程度还要用。
  现在怎么办?一个重要的措施就是替代品。现在我们的建筑,我们的门窗,很多不用木材了。过去我们修铁路用的枕木基本都是木材,现在基本都不用了。过去电线杆、电木,现在基本上都不用了,随着科技发展要替代。还有大力发展人工林,我们国家是世界上第一人工林大国,去年全世界人工林大会在中国召开,受到了全世界的瞩目。美国宇航局监测到地球近些年来生态恢复,我们国家贡献是最大的,这样的例子比比皆是,最近大家也看到新闻报道,我们右玉、延安、库布其、塞罕坝等等,都是人工林场,我们国家4855个林场,在五六十年代基本上都是在荒山秃岭上建起来的,原来基本没有林子,建国初期我们国家的森林覆盖率才8%。举个例子,广西大力发展人工林,产业发展得非常好,利用南方水热条件好,大力发展人工林。当然也适度地进口一部分。
  新华社记者:
  有媒体质疑我国实施天然林保护,全面停止天然林商业采伐,但国内木材需求量很大,对外依存度比较高,导致周边国家盗伐严重,森林资源遭到破坏,对此应该如何看待?请问,我国在满足国内木材供给方面采取了哪些措施?
 国家林业和草原局宣传中心主任新闻发言人 黄采艺:
  改革开放以来我们的经济一直持续高速增长,加上我们国家人口众多,在生产生活方面木材需求量非常大,这些年来我们主要做两个工作,第一个是确保有效供给,首先要依法,我们专门在法规制度建设方面实行了限额采伐制度,实行了凭证采伐、凭证运输制度,确保市场的木材提供有合理的法治保障。第二是积极培育。这些年在森林培育质量提升方面下了很大功夫,确保木材市场供给没有太大缺口。刚才李树铭副局长也讲到,我们要适量的进口一部分,确保国内木材市场有序运行。在满足国内木材供给方面我们主要采取四项措施: 
  一是大规模推进国家储备林建设。除了继续实施天然林保护,这些年在工业原料林、速生丰产林包括珍贵树种大径级的基地建设方面下了很大功夫,也取得了积极成效。这是增强木材的储备能力,也确保我们国家木材的安全。
  二是强化森林的质量提升,我们在积极的编制实施全国森林经营方案,推进森林的科学经营,实施森林质量精准提升示范项目,通过这些措施进一步提高林地生产力。
  三是加大人工林木材的供应力度。如,广西壮族自治区一年给我们提供的木材占全国总量的将近三分之一,就是充分利用它良好的气候等各方面的条件。我们把南方集体林区作为我们国家商品林发展和木材生产的重点区域,要大幅度提高全国人工商品林的采伐比重。 
  四是要采取更加严格、高效的森林资源保护发展举措,要用最严格的制度、最严厉的法治保护生态环境,继续强化森林采伐限额制度、凭证采伐制度,构建木材来源合法性追溯体系。主要是这四个方面的措施,谢谢。
 中新社记者:
  李局长刚才提到新出台的《制度方案》明确了今后一个阶段天然林保护修复的目标、任务和重点,下一步采取哪些措施确保相关目标的实现和任务的完成? 
  李树铭:
  用什么措施保证目标任务的完成呢?最重要的措施就是要把《制度方案》实施好。一个好的方案,制定出来只是刚刚开始,怎么落地、生根、开花、结果需要大量的工作。具体有几个措施: 
  一是要加强党的领导,夯实地方政府的责任。
  二是抓紧研究制定天然林保护条例,有了这个条例,下一步就有法律遵循。 
  三是要加快编制全国天然林保护修复中长期规划,按照这个规划有步骤的实施。
  四是要动员全社会的力量共同参与,共同建设,把天然林保护工作作为一个共同受益的公益事业,作为一个长期任务抓好,社会各界都来参与。
  五是加快推进林区的基础设施建设,使林区和全国一样奔小康,并实现现代化。
  六是加大天然林保护的财政、金融、保护等政策的支持力度。
  关于这个问题我就谈这几个方面。谢谢。
 寿小丽:
  今天的发布会就到这里,谢谢李树铭副局长,谢谢各位发布人,谢谢各位记者朋友们,大家再见!

 

 

中共中央办公厅 国务院办公厅印发《天然林保护修复制度方案》

  新华社北京7月23日电 近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《天然林保护修复制度方案》全文如下。

天然林是森林资源的主体和精华,是自然界中群落最稳定、生物多样性最丰富的陆地生态系统。全面保护天然林,对于建设生态文明和美丽中国、实现中华民族永续发展具有重大意义。1998年,党中央、国务院在长江上游、黄河上中游地区及东北、内蒙古等重点国有林区启动实施了天然林资源保护工程,标志着我国林业从以木材生产为主向以生态建设为主转变。20多年来特别是党的十八大以来,我国不断加大天然林保护力度,全面停止天然林商业性采伐,实现了全面保护天然林的历史性转折,取得了举世瞩目的成就。同时,我国天然林数量少、质量差、生态系统脆弱,保护制度不健全、管护水平低等问题仍然存在。为贯彻落实党中央、国务院关于完善天然林保护制度的重大决策部署,用最严格制度、最严密法治保护修复天然林,现提出如下方案。

一、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念,建立全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系,维护天然林生态系统的原真性、完整性,促进人与自然和谐共生,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要,为建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定良好生态基础。

(二)基本原则

——坚持全面保护,突出重点。采取严格科学的保护措施,把所有天然林都保护起来。根据生态区位重要性、物种珍稀性等多种因素,确定天然林保护重点区域。实行天然林保护与公益林管理并轨,加快构建以天然林为主体的健康稳定的森林生态系统。

——坚持尊重自然,科学修复。遵循天然林演替规律,以自然恢复为主、人工促进为辅,保育并举,改善天然林分结构,注重培育乡土树种,提高森林质量,统筹山水林田湖草治理,全面提升生态服务功能。

——坚持生态为民,保障民生。积极推进国有林区转型发展,保障护林员待遇,保障林权权利人和经营主体的合法权益,确保广大林区职工和林农与全国人民同步进入全面小康社会。

——坚持政府主导,社会参与。地方各级政府承担天然林保护修复主体责任,引导和鼓励社会主体积极参与,林权权利人和经营主体依法尽责,形成全社会共抓天然林保护的新格局。

(三)目标任务。加快完善天然林保护修复制度体系,确保天然林面积逐步增加、质量持续提高、功能稳步提升。

到2020年,1.3亿公顷天然乔木林和0.68亿公顷天然灌木林地、未成林封育地、疏林地得到有效管护,基本建立天然林保护修复法律制度体系、政策保障体系、技术标准体系和监督评价体系。

到2035年,天然林面积保有量稳定在2亿公顷左右,质量实现根本好转,天然林生态系统得到有效恢复、生物多样性得到科学保护、生态承载力显著提高,为美丽中国目标基本实现提供有力支撑。

到本世纪中叶,全面建成以天然林为主体的健康稳定、布局合理、功能完备的森林生态系统,满足人民群众对优质生态产品、优美生态环境和丰富林产品的需求,为建设社会主义现代化强国打下坚实生态基础。

二、完善天然林管护制度

(四)确定天然林保护重点区域。对全国所有天然林实行保护,禁止毁林开垦、将天然林改造为人工林以及其他破坏天然林及其生态环境的行为。依据国土空间规划划定的生态保护红线以及生态区位重要性、自然恢复能力、生态脆弱性、物种珍稀性等指标,确定天然林保护重点区域,分区施策,分别采取封禁管理,自然恢复为主、人工促进为辅或其他复合生态修复措施。

(五)全面落实天然林保护责任。省级政府负责落实国家天然林保护修复政策,将天然林保护和修复目标任务纳入经济社会发展规划,按目标、任务、资金、责任“四到省”要求认真组织实施。建立地方政府天然林保护行政首长负责制和目标责任考核制,通过制定天然林保护规划、实施方案,逐级分解落实天然林保护责任和修复任务。天然林保护修复实行管护责任协议书制度。森林经营单位和其他林权权利人、经营主体按协议具体落实其经营管护区域内的天然林保护修复任务。

(六)加强天然林管护能力建设。完善天然林管护体系,加强天然林管护站点等建设,提高管护效率和应急处理能力。充分运用高新技术,构建全方位、多角度、高效运转、天地一体的天然林管护网络,实现天然林保护相关信息获取全面、共享充分、更新及时。健全天然林防火监测预警体系,加强天然林有害生物监测、预报、防治工作。结合精准扶贫扩大天然林护林员队伍,建立天然林管护人员培训制度。加强天然林区居民和社区共同参与天然林管护机制建设。

三、建立天然林用途管制制度

(七)建立天然林休养生息制度。全面停止天然林商业性采伐。对纳入保护重点区域的天然林,除森林病虫害防治、森林防火等维护天然林生态系统健康的必要措施外,禁止其他一切生产经营活动。开展天然林抚育作业的,必须编制作业设计,经林业主管部门审查批准后实施。依托国家储备林基地建设,培育大径材和珍贵树种,维护国家木材安全。

(八)严管天然林地占用。严格控制天然林地转为其他用途,除国防建设、国家重大工程项目建设特殊需要外,禁止占用保护重点区域的天然林地。在不破坏地表植被、不影响生物多样性保护前提下,可在天然林地适度发展生态旅游、休闲康养、特色种植养殖等产业。

四、健全天然林修复制度

(九)建立退化天然林修复制度。根据天然林演替规律和发育阶段,科学实施修复措施,遏制天然林分继续退化。编制天然林修复作业设计,开展修复质量评价,规范天然林保护修复档案管理。对于稀疏退化的天然林,开展人工促进、天然更新等措施,加快森林正向演替,逐步使天然次生林、退化次生林等生态系统恢复到一定的功能水平,最终达到自我持续状态。强化天然中幼林抚育,调整林木竞争关系,促进形成地带性顶级群落。加强生态廊道建设。鼓励在废弃矿山、荒山荒地上逐步恢复天然植被。

(十)强化天然林修复科技支撑。组织开展天然林生长演替规律、退化天然林生态功能恢复、不同类型天然林保育和适应性经营、抚育性采伐等基础理论和关键技术科研攻关,加强对更替、择伐、渐进、封育尤其是促进复壮等天然林修复方式的研究和示范。加快天然林保护修复科技成果转移转化,开展技术集成与推广,加快天然林保护修复技术标准体系建设。大力开展天然林保护修复国际合作交流,积极引进国外先进理念和技术。

(十一)完善天然林保护修复效益监测评估制度。制定天然林保护修复效益监测评估技术规程,逐步完善骨干监测站建设,指导基础监测站提升监测能力。定期发布全国和地方天然林保护修复效益监测评估报告。建立全国天然林数据库。

五、落实天然林保护修复监管制度

(十二)完善天然林保护修复监管体制。加强天然林资源保护修复成效考核监督,加大天然林保护年度核查力度,实行绩效管理。将天然林保护修复成效列入领导干部自然资源资产离任审计事项,作为地方党委和政府及领导干部综合评价的重要参考。强化舆论监督,发动群众防控天然林灾害事件,设立险情举报专线和公众号,制定奖励措施。对破坏天然林、损害社会公共利益的行为,可以依法提起民事公益诉讼。

(十三)建立天然林保护修复责任追究制。强化天然林保护修复责任追究,建立天然林资源损害责任终身追究制。对落实天然林保护政策和部署不力、盲目决策,造成严重后果的;对天然林保护修复不担当、不作为,造成严重后果的;对破坏天然林资源事件处置不力、整改执行不到位,造成重大影响的,依规依纪依法严肃问责。

六、完善支持政策

(十四)加强天然林保护修复基础设施建设。统筹安排国有林区林场管护用房、供电、饮水、通信等基础设施建设,积极推进国有林区林场道路建设。加强森林管护、森林防火、有害生物防治等方面现代化基础设施和装备建设。加大对天然林保护公益林建设和后备资源培育的支持力度。

(十五)完善天然林保护修复财政支持等政策。统一天然林管护与国家级公益林补偿政策。对集体和个人所有的天然商品林,中央财政继续安排停伐管护补助。逐步加大对天然林抚育的财政支持力度。完善天然林资源保护工程社会保险、政策性社会性支出、停伐及相关改革奖励等补助政策。优化调整支出结构,强化预算绩效管理。推进重点国有林区改革,加快剥离办社会职能,落实重点国有林区金融机构债务处理政策。调整完善森林保险制度。

(十六)探索天然林保护修复多元化投入机制。探索通过森林认证、碳汇交易等方式,多渠道筹措天然林保护修复资金。鼓励社会公益组织参与天然林保护修复。鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠、资助、认养、志愿服务等方式,从事天然林保护公益事业。鼓励地方探索重要生态区位天然商品林赎买制度。

七、强化实施保障

(十七)切实加强党对天然林保护修复工作的领导。天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务,地方各级党委和政府必须把天然林保护摆到突出位置,强化总体设计和组织领导。切实加强天然林保护修复机构队伍建设,保障天然林保护修复和管理经费。国务院林业主管部门牵头协调组织各有关部门研究解决天然林保护修复出现的新情况新问题,重大问题及时向党中央、国务院报告。

(十八)完善天然林保护法律制度。健全天然林保护修复法律法规,研究制定天然林保护条例。各地应当结合本地实际,制定天然林保护地方性法规、规章;已经出台天然林保护地方性法规、规章的,要根据本方案精神,做好修订工作,用最严格制度、最严密法治保护天然林资源。

(十九)编制天然林保护修复规划。继续实施好天然林资源保护二期工程,全面总结评估天然林资源保护二期工程实施方案执行情况。研究编制全国天然林保护修复中长期规划,提出天然林保护阶段性目标、任务,进一步完善天然林保护政策和措施。各省级政府组织编制天然林保护修复规划,市、县级政府组织编制天然林保护修复实施方案,明确本行政区域天然林保护范围、目标和举措。经批准的天然林保护修复规划、实施方案不得擅自变更。编制或者修订天然林保护修复规划、实施方案应当公示,必要时应当举行听证。

(二十)提高全社会天然林保护意识。天然林保护是广大人民群众共同参与、共同建设、共同受益的事业,是一项长期任务,要一代代抓下去。鼓励和引导群众通过订立乡规民约、开展公益活动等方式,培育爱林护林的生态道德和行为准则。加强天然林保护科普宣传教育,充分利用互联网等各种媒体,提高公众对天然林生态、社会、文化、经济价值的认识,形成全社会共同保护天然林的良好氛围。按照国家有关规定,对在天然林保护管理事业中做出显著成绩的单位和个人给予表彰奖励。

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